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中美投資談判重大突破 進一步釋放改革信號
來源:中國經濟網
在剛剛結束的第五輪中美戰略與經濟對話中，一個重要的成果是中方同意以準入前國民待遇和負麵清單為基礎與美方進行投資協定實質性談判。這是中美在2008年啟動雙邊投資協定談判以來所獲得的最大突破，標誌著中國達成高水平投資協定，表明了中國參與全球投資治理的態度，以及推動中國企業“走出去”促進產業轉型升級的決心，更重要的是進一步釋放了改革信號。
然而，中美投資協定談判仍然是一個長期過程，能否真正減少中國企業在美投資遭遇的壁壘，還取決於談判推進的程度，但下一步的重點是負麵清單的磋商。
從2008年9月到2013年6月，中美雙邊投資協定已經舉行了九輪談判。雖然中美雙方均表達了推動談判取得進展的意願，但談判一直沒有進入實質性階段，雙方一直在進行初步的討論和核對文本。
中美投資談判之所以遲遲沒有進展，主要有兩個障礙：一是，美國的慣例是用雙邊投資協定範本作為談判的藍本，而美國在2009年年底開始對其2004年版雙邊投資協定範本進行了修訂，在沒有最終敲定新範本前，美國很難與中國進行實質性談判；二是，中美在投資準入和投資待遇等多個問題上存在較大分歧，部分分歧構成對雙方外資管理體製的重大挑戰，如果沒有雙方極大的努力，談判很難進行下去。
隨著2012年4月美國新的雙邊投資協定範本的公布，第一個障礙已經基本掃清。這次在中美戰略與經濟對話中，中方承諾準入前國民待遇和負麵清單，標誌著第二個障礙也取得重大突破，中美雙邊投資協定談判將很快進入實質性階段。
這一突破具有三個方麵的重大意義。
一是有望降低中國企業海外投資壁壘，提高海外投資權益保障。2012年，中國已經成為全球第三大對外直接投資經濟體。但中國企業在美國投資頻頻受阻。中海油2005年收購尤尼科所遭遇的種種阻力至今仍為中美經濟合作蒙上了陰影。在此之後，備受關注的還有華為公司在美國的一係列投資受阻遭遇，以及三一集團在俄勒岡州的風場發電項目受阻。受此影響，華為無奈暫緩開拓美國市場，而三一集團憤而起訴美國總統奧巴馬和美國外國投資委員會（CFIUS）。事實上，即便是那些最終實現了在美投資的中國企業背後的挫折也一言難盡，包括聯想2005年收購IBM個人電腦業務以及今年中海油收購尼克森石油公司。如果能與美國締結投資協定，將切實提高對中國企業海外投資的權益保障、降低可能遭遇的投資壁壘。
二是有望通過中美達成的投資協定模板撬動多邊投資框架的建立，體現中國積極參與全球經濟治理、承擔全球責任的大國擔當。在全球經濟治理框架中，貿易體係有世界貿易組織（WTO），金融體係有國際貨幣基金體係（IMF），但投資體係尚無具有廣泛性和約束力的全球投資協定。然而，建立全球多邊投資協定的需求已經暗流湧動。2012年4月，美國和歐盟共同發布了關於國際投資的七項共同原則，直指中國等發展中國家。中國需要從一開始就參與到全球投資治理體係的構建中，發出自己的聲音和利益訴求。中美投資協定談判很快進入實質性階段將有助於推動這一談判成為一個構建多邊投資框架的範本和平台，從而撬動多邊投資體係的建立。
三是釋放了改革信號，體現了領導層的改革決心。中美投資協定談判最大的分歧一直是是否將國民待遇覆蓋至外資準入階段，即在設立或並購時，隻要沒有納入負麵清單的項目，東道國就必須給予外國投資者無歧視之國民待遇。而負麵清單是投資部門排除清單采用負麵列表模式。隻有負麵清單中的部門、法規與措施才能不履行雙邊投資協定，未列入負麵清單者均需要受到雙邊投資協定的規範。
而中國對於外資一直實行的是準入後國民待遇和混合清單。準入後國民待遇隻適用於外資在已經獲準進入後的營運階段，而不適用於外資準入階段。中國針對外資準入實行《外商投資指導目錄》是混合列表，包括鼓勵目錄、限製目錄和禁止目錄。
這次中方承諾以準入前國民待遇和負麵清單為基礎與美方進行投資協定談判，不僅意味著進一步推動行政審批製度改革，同時也表明將帶動我國的外資管理體製、金融體製、司法體製等多方麵的改革。然而，盡管這是重大突破，同時也意味著中美投資協定談判即將進入艱苦的階段，其中的長期性、複雜性不容小視，而且是否能真正降低中國在美投資壁壘、撬動國內相關領域的改革，還取決於進一步的談判成果。
下一步談判的重要方向是將哪些項目列入負麵清單中。在準入階段就給予美國投資者國民待遇是對我國現有外資管理體製的重大突破。但這並不意味著喪失對外資的監管，畢竟世界上沒有無條件的準入前國民待遇。在給予外資準入前國民待遇時，也允許東道國對這種待遇提出保留。而保留的形式有一般例外、臨時保障措施和以負麵清單形式保留的不符措施，其中最重要的是不符措施。從國際經驗來看，不符措施可以涵蓋的內容非常寬泛，隻要雙方協議，一國可以將其認為不能或者暫時不能開放的部門和領域，甚至是目前暫不存在的部門和領域，以及將特殊的投資體製都納入負麵清單進行保留。
同時，中方應該提出自己的雙邊投資談判範本，重點納入CFIUS的國家安全審查製度。中國公司投資美國深受CFIUS基於“國家安全”考慮審查的阻礙。但按照現有的美國投資協定談判範本，即使中美達成投資協定，也無法規避此類審查。因此，中方應該將CFIUS的國家安全審查製度也納入到中美雙邊投資談判之中，目的是加強對CFIUS的監管和規範，防止正當的“安全審查”被濫用，或者被政客和商業競爭對手所利用。
另外，中方需要注意的是兼顧平衡作為東道國的基本利益與日益增長的海外投資利益。中國目前已經成為全球第二大外商直接投資的接受國、第三大對外直接投資國。在投資問題上中國凸顯出雙重身份，需要在雙邊投資保護協定談判中審慎校準作為投資東道國的利益與成長中海外投資大國的利益平衡問題。
然而，中美投資協定談判仍然是一個長期過程，能否真正減少中國企業在美投資遭遇的壁壘，還取決於談判推進的程度，但下一步的重點是負麵清單的磋商。
從2008年9月到2013年6月，中美雙邊投資協定已經舉行了九輪談判。雖然中美雙方均表達了推動談判取得進展的意願，但談判一直沒有進入實質性階段，雙方一直在進行初步的討論和核對文本。
中美投資談判之所以遲遲沒有進展，主要有兩個障礙：一是，美國的慣例是用雙邊投資協定範本作為談判的藍本，而美國在2009年年底開始對其2004年版雙邊投資協定範本進行了修訂，在沒有最終敲定新範本前，美國很難與中國進行實質性談判；二是，中美在投資準入和投資待遇等多個問題上存在較大分歧，部分分歧構成對雙方外資管理體製的重大挑戰，如果沒有雙方極大的努力，談判很難進行下去。
隨著2012年4月美國新的雙邊投資協定範本的公布，第一個障礙已經基本掃清。這次在中美戰略與經濟對話中，中方承諾準入前國民待遇和負麵清單，標誌著第二個障礙也取得重大突破，中美雙邊投資協定談判將很快進入實質性階段。
這一突破具有三個方麵的重大意義。
一是有望降低中國企業海外投資壁壘，提高海外投資權益保障。2012年，中國已經成為全球第三大對外直接投資經濟體。但中國企業在美國投資頻頻受阻。中海油2005年收購尤尼科所遭遇的種種阻力至今仍為中美經濟合作蒙上了陰影。在此之後，備受關注的還有華為公司在美國的一係列投資受阻遭遇，以及三一集團在俄勒岡州的風場發電項目受阻。受此影響，華為無奈暫緩開拓美國市場，而三一集團憤而起訴美國總統奧巴馬和美國外國投資委員會（CFIUS）。事實上，即便是那些最終實現了在美投資的中國企業背後的挫折也一言難盡，包括聯想2005年收購IBM個人電腦業務以及今年中海油收購尼克森石油公司。如果能與美國締結投資協定，將切實提高對中國企業海外投資的權益保障、降低可能遭遇的投資壁壘。
二是有望通過中美達成的投資協定模板撬動多邊投資框架的建立，體現中國積極參與全球經濟治理、承擔全球責任的大國擔當。在全球經濟治理框架中，貿易體係有世界貿易組織（WTO），金融體係有國際貨幣基金體係（IMF），但投資體係尚無具有廣泛性和約束力的全球投資協定。然而，建立全球多邊投資協定的需求已經暗流湧動。2012年4月，美國和歐盟共同發布了關於國際投資的七項共同原則，直指中國等發展中國家。中國需要從一開始就參與到全球投資治理體係的構建中，發出自己的聲音和利益訴求。中美投資協定談判很快進入實質性階段將有助於推動這一談判成為一個構建多邊投資框架的範本和平台，從而撬動多邊投資體係的建立。
三是釋放了改革信號，體現了領導層的改革決心。中美投資協定談判最大的分歧一直是是否將國民待遇覆蓋至外資準入階段，即在設立或並購時，隻要沒有納入負麵清單的項目，東道國就必須給予外國投資者無歧視之國民待遇。而負麵清單是投資部門排除清單采用負麵列表模式。隻有負麵清單中的部門、法規與措施才能不履行雙邊投資協定，未列入負麵清單者均需要受到雙邊投資協定的規範。
而中國對於外資一直實行的是準入後國民待遇和混合清單。準入後國民待遇隻適用於外資在已經獲準進入後的營運階段，而不適用於外資準入階段。中國針對外資準入實行《外商投資指導目錄》是混合列表，包括鼓勵目錄、限製目錄和禁止目錄。
這次中方承諾以準入前國民待遇和負麵清單為基礎與美方進行投資協定談判，不僅意味著進一步推動行政審批製度改革，同時也表明將帶動我國的外資管理體製、金融體製、司法體製等多方麵的改革。然而，盡管這是重大突破，同時也意味著中美投資協定談判即將進入艱苦的階段，其中的長期性、複雜性不容小視，而且是否能真正降低中國在美投資壁壘、撬動國內相關領域的改革，還取決於進一步的談判成果。
下一步談判的重要方向是將哪些項目列入負麵清單中。在準入階段就給予美國投資者國民待遇是對我國現有外資管理體製的重大突破。但這並不意味著喪失對外資的監管，畢竟世界上沒有無條件的準入前國民待遇。在給予外資準入前國民待遇時，也允許東道國對這種待遇提出保留。而保留的形式有一般例外、臨時保障措施和以負麵清單形式保留的不符措施，其中最重要的是不符措施。從國際經驗來看，不符措施可以涵蓋的內容非常寬泛，隻要雙方協議，一國可以將其認為不能或者暫時不能開放的部門和領域，甚至是目前暫不存在的部門和領域，以及將特殊的投資體製都納入負麵清單進行保留。
同時，中方應該提出自己的雙邊投資談判範本，重點納入CFIUS的國家安全審查製度。中國公司投資美國深受CFIUS基於“國家安全”考慮審查的阻礙。但按照現有的美國投資協定談判範本，即使中美達成投資協定，也無法規避此類審查。因此，中方應該將CFIUS的國家安全審查製度也納入到中美雙邊投資談判之中，目的是加強對CFIUS的監管和規範，防止正當的“安全審查”被濫用，或者被政客和商業競爭對手所利用。
另外，中方需要注意的是兼顧平衡作為東道國的基本利益與日益增長的海外投資利益。中國目前已經成為全球第二大外商直接投資的接受國、第三大對外直接投資國。在投資問題上中國凸顯出雙重身份，需要在雙邊投資保護協定談判中審慎校準作為投資東道國的利益與成長中海外投資大國的利益平衡問題。
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