當前“特別指定國民清單”製裁 相關熱點問題解答

（任清、霍政欣、廖詩評）

【編者按：近年來，美國加大對俄羅斯製裁，將數千家俄實體(ti) 和個(ge) 人列入“特別指定國民清單”，實施凍結財產(chan) 、禁止交易等措施。同時，美國以涉俄為(wei) 由製裁第三國實體(ti) 和個(ge) 人，對我企業(ye) 開展正常對俄貿易帶來風險。中國政府就此多次向美方提出交涉，明確反對沒有國際法依據的單邊製裁和“長臂管轄”,敦促美方停止借烏(wu) 克蘭(lan) 問題對中方進行抹黑、施壓，不得以涉俄為(wei) 由製裁中國企業(ye) ，中俄之間的正常經貿往來不應受到幹擾和破壞。針對美方涉俄“特別指定國民清單”製裁對我相關(guan) 企業(ye) 開展業(ye) 務可能造成的影響，有關(guan) 專(zhuan) 家圍繞企業(ye) 普遍關(guan) 心的問題，進行了技術性分析解答，供企業(ye) 正常開展對俄貿易參考。有關(guan) 解答為(wei) 專(zhuan) 家意見，並非正式法律意見，且不代表本單位觀點。】 

一、美西方對俄羅斯采取的金融製裁措施對我企業(ye) 開展中俄貿易有什麽(me) 影響或風險？

答：2022年以來，美國會(hui) 同其盟友國家和地區對俄羅斯實施了大量金融製裁措施。其中，美國金融製裁的一個(ge) 重要手段是將外國企業(ye) 列入“特別指定國民清單”（SDN清單），實施凍結財產(chan) 、禁止交易等措施，且很多具有“次級製裁”效果。目前，我國內(nei) 地約有90個(ge) 實體(ti) 被美以涉俄為(wei) 由列入SDN清單實施製裁。其他國家和地區的金融製裁措施主要適用於(yu) 本國領土範圍的活動、以及本國公民和在本國注冊(ce) 的企業(ye) 的活動。2024年12月16日，歐盟在針對俄羅斯的第15輪製裁中，首次以涉俄為(wei) 借口對我國企業(ye) 實施凍結財產(chan) 、禁止提供經濟資源等製裁措施。美國等國家對俄羅斯采取的金融製裁措施，導致我國企業(ye) 在特定情形下開展對俄貿易時，麵臨(lin) 被製裁風險。

二、什麽(me) 是美國“特別指定國民清單”製裁？對被製裁實體(ti) 和個(ge) 人有什麽(me) 後果和影響？

答：美國“特別指定國民清單”（SDN清單）是由美國財政部外國資產(chan) 控製辦公室（OFAC）負責維護的一份製裁名單，依據美國內(nei) 法律實施製裁。該清單裏麵列入的是由美國相關(guan) 法律法規直接規定或者由美國財政部、國務院決(jue) 定實施凍結財產(chan) 製裁的實體(ti) 、個(ge) 人及其擁有權益的飛機、船舶。

被列入該清單的實體(ti) 、個(ge) 人及其直接或間接擁有50%或以上權益的實體(ti) （以下統稱“被製裁主體(ti) ”）將麵臨(lin) 以下後果：（1）被製裁主體(ti) 在美國境內(nei) 或由美國人士擁有或控製的財產(chan) 和財產(chan) 權益將被凍結；（2）除非獲得OFAC許可或得到豁免，美國人士被禁止參與(yu) 涉及被製裁主體(ti) 的財產(chan) 或財產(chan) 權益的任何交易，非美國人士也被禁止與(yu) 被製裁主體(ti) 開展具有“美國連結點”（例如使用美元結算）的任何交易，違者麵臨(lin) 被處罰的風險；（3）在涉俄等特定製裁項目下，非美國金融機構或其他行業(ye) 的非美國人士與(yu) 被製裁主體(ti) 開展某些交易（即使不具有“美國連結點”），也可能麵臨(lin) 被製裁（例如被加入SDN清單或其他製裁名單）的風險。

三、美國實施涉俄“特別指定國民清單”製裁的具體(ti) 情況是什麽(me) ？是否僅(jin) 針對俄羅斯實體(ti) 和個(ge) 人？

答：2022年以來，美國加大實施涉俄“特別指定國民清單”（SDN清單)製裁。2024年1-10月，美國財政部和國務院分別在2、5、6、8、10月五次實施大規模涉俄SDN清單製裁，每次將約400個(ge) 實體(ti) 和個(ge) 人加入SDN清單。2024年11月，美國財政部又將100多個(ge) 俄羅斯金融機構和個(ge) 人加入SDN清單。目前，美國已在涉俄製裁項目下累計將數千個(ge) 實體(ti) 和個(ge) 人加入SDN清單。其中，絕大部分是俄羅斯實體(ti) 和個(ge) 人，但也有不少第三國的實體(ti) 和個(ge) 人在涉俄製裁項目下被美加入SDN清單。以當前美實施涉俄SDN製裁主要依據的第14024號行政令為(wei) 例，該行政令規定的製裁對象是美財政部、國務院指定的“任何人”（包括實體(ti) 和個(ge) 人），並不限於(yu) 俄羅斯實體(ti) 和個(ge) 人。

四、美國實施涉俄“特別指定國民清單”製裁主要針對哪些行業(ye) ？

答：根據美國第14024號行政令和財政部相關(guan) 決(jue) 定，在俄羅斯技術、防務及相關(guan) 物資、金融服務等16個(ge) 行業(ye) 運營或曾經運營的實體(ti) 和個(ge) 人可能麵臨(lin) 美“特別指定國民清單”（SDN清單）製裁風險。OFAC的常見問題解答（FAQ）第1126項列舉(ju) 了上述16個(ge) 行業(ye) ，並對部分行業(ye) 作出了具體(ti) 定義(yi) 。

五、美國實施涉俄“特別指定國民清單”製裁重點關(guan) 注哪些物項及其用途？

答：2023年12月22日，OFAC公布了一份與(yu) 俄羅斯軍(jun) 工基礎有關(guan) 的物項清單，列明了29類重點物項，主要包括機床和製造設備、半導體(ti) 和相關(guan) 電子產(chan) 品的製造材料、電子測試設備、推進劑以及推進劑和炸藥的化學前體(ti) 、潤滑劑及其添加劑、軸承、先進光學係統、導航儀(yi) 器等。2024年2月23日，美國聯合歐盟、英國、日本公布了一份《共同高優(you) 先級物項清單》，列舉(ju) 了50類對俄羅斯維持戰爭(zheng) 能力至關(guan) 重要的產(chan) 品，這些產(chan) 品涵蓋集成電路、無線電裝置、固定電容器、網絡通信設備、半導體(ti) 零部件及製造設備、軸承、飛行器及其零部件、光學器件、導航器件、機床及其零部件等。判斷產(chan) 品是否屬於(yu) 前述物項，需要結合清單中的物項描述進行分析。對於(yu) 《共同高優(you) 先級物項清單》而言，還可以結合產(chan) 品對應的海關(guan) 編碼進行判斷。

六、與(yu) 被美國實施“特別指定國民清單”製裁的俄羅斯實體(ti) 開展交易將麵臨(lin) 什麽(me) 風險？

答：企業(ye) 和個(ge) 人與(yu) 被美國加入“特別指定國民清單”（SDN清單）的俄羅斯實體(ti) 開展交易主要麵臨(lin) 兩(liang) 類風險：一是在交易具有“美國連結點”（例如使用美元結算）違反美國的一級製裁從(cong) 而被美國政府處罰的風險，其中企業(ye) 可能被處以罰款，個(ge) 人還可能被處以監禁；二是觸發次級製裁或者構成其他製裁事由從(cong) 而被美國政府加入SDN清單的風險。金融機構與(yu) 被美國依據第14024號行政令製裁的俄羅斯實體(ti) 或者與(yu) 被美國製裁的其他俄羅斯實體(ti) 開展涉及俄羅斯軍(jun) 工基礎的交易，還可能觸發金融機構次級製裁，從(cong) 而被美國政府加入SDN清單或往來賬戶或通匯賬戶製裁清單（CAPTA清單，加入該清單的後果是被禁止或限製在美國金融機構開立或維持賬戶）。

美對次級製裁沒有明確法律規定和定義(yi) ，通常是指美國針對與(yu) 被製裁主體(ti) 開展重大交易等特定活動的第三國實體(ti) 實施的製裁。美國財政部等部門在決(jue) 定對第三國實體(ti) 是否實施以及如何實施次級製裁上具有較大裁量權。如果相關(guan) 實體(ti) 和個(ge) 人被OFAC在SDN清單中明確標注具有次級製裁效力（Subject to Secondary Sanctions）或次級製裁風險（Secondary Sanctions Risk），第三國實體(ti) 與(yu) 其交易可能被加入SDN清單等製裁名單；即使相關(guan) 實體(ti) 和個(ge) 人未被明確標注具有次級製裁效力，第三國實體(ti) 仍需根據美對該實體(ti) 和個(ge) 人實施製裁的相關(guan) 法律或行政令評估有無次級製裁風險。

七、美國實施涉俄“特別指定國民清單”製裁是否存在例外或豁免？

答：OFAC通過發布通用許可，授權與(yu) 涉俄製裁下的被製裁主體(ti) 開展某些交易，主要涉及農(nong) 產(chan) 品、藥品、醫療器械、電信或網絡通信傳(chuan) 輸、非政府組織活動、美國私人匯款、美國人在俄羅斯境內(nei) 維持個(ge) 人生計、緊急醫療服務、美國政府及特定國際組織在俄羅斯的官方商務活動、美國飛行器經飛俄羅斯或在俄羅斯緊急迫降、空中救援的費用支付、美國新聞活動、民用航海服務、外交使團官方商務活動等產(chan) 品或事項。此外，企業(ye) 和個(ge) 人還可以就特定交易，向OFAC申請特別許可。

八、企業(ye) 在開展對外貿易活動中，應當如何識別和防範美涉俄“特別指定國民清單”製裁風險？

答：企業(ye) 和個(ge) 人在開展對外貿易活動中，可采取多種方式評估和防範美涉俄“特別指定國民清單”（SDN清單）製裁風險。第一，對交易相關(guan) 方及其所在行業(ye) 進行篩查評估；第二，對交易標的物進行物項篩查評估；第三，核實最終用途等交易信息；第四，要求對方簽署承諾函和/或在交易文件中納入相關(guan) 免責條款；第五，評估交易可能涉及的“美國連結點”等。需要注意的是，企業(ye) 和個(ge) 人在防範美涉俄SDN製裁風險的同時，應當注意遵守我國法律的相關(guan) 規定。

九、被美列入“特別指定國民清單”後，企業(ye) 如何申請許可？

答：如沒有可用的通用許可證而企業(ye) 需要完成某項被禁止的交易（例如與(yu) 某美國供應商之間的現有合同），或者企業(ye) 希望解除對某一被凍結財產(chan) （包括企業(ye) 自有財產(chan) 和涉美金融交易資金）的凍結，可以向OFAC提交申請。OFAC稱，其將對每個(ge) 申請進行個(ge) 案審查，有時需要跨部門磋商，無法預計審查所需期限。OFAC作出的拒絕許可決(jue) 定是最終決(jue) 定，沒有正式的上訴救濟渠道。

十、被美列入“特別指定國民清單”後，企業(ye) 有什麽(me) 途徑移出清單？

答：被美國列入“特別指定國民清單”（SDN清單）後，企業(ye) 可以向OFAC申請移除。申請書(shu) 中應陳述具體(ti) 理由，例如OFAC或美國國務院混淆了申請人與(yu) 其他主體(ti) 的身份，將申請人列入SDN清單的理由不充分，列入清單的相關(guan) 事實基礎已不複存在，或者申請人的行為(wei) 已發生改變等。OFAC或美國國務院在審查申請過程中可能發出一輪或多輪調查問卷，要求申請人提供補充材料。如果移除申請被拒絕，企業(ye) 可以再次提交申請，但需要提出新的理由和證據。

如果被加入SDN清單給公司造成重大損失，且向OFAC申請移除無果，則企業(ye) 可以評估在美國法院起訴美國財政部和/或國務院的可行性。